Schoolbesturen krijgen er schik in.

Abstract

Schoolbesturen krijgen er schik in Schoolbesturen die experimenteren met lumpsumbekostiging zijn optimistisch over de invoering. Door hun ervaringen krijgen ze scherper op het netvlies waar het nu precies om gaat, wat de voor- en nadelen zijn en welke rol ieder in het geheel heeft. Gerrit Vrieze en Rianne Kloosterman Pilots lumpsumbekostiging primair onderwijs De huidige regering heeft bij aantreden de wens geuit om meer op afstand te sturen met minder regels. Ook voor het onderwijsveld zijn daartoe verschillende maatregelen aangekondigd. In het primair onderwijs is de invoering van lumpsumbekostiging (één budget zonder schotten) een belangrijk onderdeel van het beleidsprogramma. Met de lumpsumfinanciering wordt echter niet alleen de hoeveelheid regels en de administratieve lastendruk vanuit het ministerie beperkt, maar wordt tevens de autonomie voor de schoolbesturen vergroot. Deze grotere vrijheid vraagt om professionalisering van beleid op allerlei terreinen en de verwachting is dan ook, dat de lumpsumbekostiging ingrijpende gevolgen gaat hebben voor de schoolbesturen. Sinds 2004 zijn twee pilots van start gegaan om ervaringen op te doen meer lumpsumbekostiging. In pilot 1 zijn twaalf schoolbesturen helemaal overgegaan op lumpsum bekostiging en in pilot 2 hebben tweeëntwintig schoolbesturen meer bestedingsvrijheid gekregen en wordt er op bestuursniveau afgerekend. In het eerste rapport uit 2004 waarin verslag werd gedaan over de startfase, bleek een voorzichtig optimisme over de uiteindelijke invoering van lumpsumfinanciering. Vooral de besturen in pilot 2 keken ‘de kat uit de boom’. Hoe is de stand van zaken in 2005? Bewustwording en experimenteren De besturen van pilot 1 zijn op dit moment bezig met het experimenteren met beleidsvrijheid. Bijna de helft van de besturen uit pilot 1 heeft ook daadwerkelijk geschoven met middelen. De andere schoolbesturen experimenteren met 'what-if-scenario's' in geldmiddelen. Grote voortgang ten opzichte van 2004 is geboekt ten aanzien van de bewustwording. Men heeft scherper op het netvlies waar het nu om gaat, wat de voor- en nadelen zijn, welke rollen de diverse geledingen (bestuur, schoolleiding, administratiekantoor en medezeggenschapsraad) in het geheel spelen. Het zelfvertrouwen bij de schoolbesturen dat de invoering van lumpsum zal slagen, is toegenomen. In vergelijking tot vorig jaar wordt het vizier van de administratieve en bestuurlijke zaken nu gericht op de vertaling naar personeels-, kwaliteits- en onderwijsbeleid. Zoals een paar schoolbesturen zeggen: 'we krijgen er schik in'. Nieuwe rollen en taken Sinds de eerste meting in juni 2004 zijn er belangrijke en nieuwe leerprocessen geweest. Zo is een belangrijk leerproces het werken met globale begrotingen. Schoolbesturen krijgen lumpsum, maar moeten nu zelf verdeelsleutels maken over scholen. De belangrijkste les is dat de omslag naar lumpsumbekostiging een nieuwe rol voor de geledingen betekent, waarbij rollen, taken en verantwoordelijkheden opnieuw worden afgebakend. Dit kost veel tijd en energie van de betrokkenen. Het is ook een proces dat nooit helemaal klaar is. Er worden nieuwe afspraken met het administratiekantoor gemaakt om tijdig over de juiste financiële indicatoren te kunnen beschikken. Sommigen twijfelen of de benodigde kennis bij het administratiekantoor aanwezig is en zoeken een professioneler administratiekantoor. De schoolleiders moeten gaan wennen aan het idee dat er kansen voor meer beleidsruimte ontstaat. Zij moeten leren hun strategische keuzes in het schoolbeleid te vertalen in financiële investeringen. De transparantie is niet alleen positief, maar roept ook vragen op. Een schoolbestuurder: Directeuren krijgen meer inzicht en willen ook zien hoe 'hun' geld wordt besteed. Solidariteit voor de totale organisatie verdwijnt voor een deel. Ook de medezeggenschapsraad krijgt een strategische rol in het geheel. De leden van de medezeggenschapsraad moeten leren begrotingen te beoordelen. De medezeggenschapsraad wordt als partij meer serieus genomen en krijgt een belangrijke plek in het besluitvormingstraject. Lumpsum c.q. meer bestedingsvrijheid blijken behoorlijke effecten te hebben op organisatorisch gebied. Voor beide pilots zijn de effecten, net als in de vorige meting, met name zichtbaar op het gebied van administratie en financieel beleid. Daarnaast blijkt dat lumpsum c.q. meer bestedingsvrijheid effect heeft op de directie van scholen, het personeelsbeleid en de bestuurlijke inrichting. Het effect op de bestuurlijke inrichting springt er met name uit als het gaat om pilot 1. Vooruitgang ten opzichte van de eerste meting in 2004 wordt er door pilot 1 geboekt op het onderwijs- en kwaliteitsbeleid. Inmiddels is op 40 procent van de besturen in pilot 1 het onderwijskundig- en kwaliteitsbeleid veranderd door lumpsum. In pilot 2 is dit beleid nauwelijks veranderd wat het verschil tussen pilot 1 en pilot 2 op dit punt groot maakt. Hoewel er duidelijk verbetering is op dit punt kunnen de schoolbesturen op het terrein van kwaliteitsbeleid, onderwijsbeleid en leiderschapsstijl nog verdere voortgang boeken. Toename lastendruk De gevolgen van de invoering van lumpsum worden steeds scherper zichtbaar. Positief is men over de toenemende beleidsvrijheid. Voor mogelijke nadelen als de inperking van de vrijheid van afzonderlijke scholen en de uitleg van het beleid lijkt men niet bevreesd. Wèl denkt men dat men zich meer moet verantwoorden. Minder eensluidend is men over de administratie en de regeldruk. Zo'n 40 procent denkt dat de administratie structureel complexer zal worden en slechts 20 procent denkt dat de regeldruk op schoolniveau door de invoering van de lumpsum zal afnemen. De helft van de schoolbesturen verwacht dat de planlast zal toenemen. Hoewel er nog weinig veranderingen zijn ten aanzien van het onderwijskundig beleid en de kwaliteit van het onderwijs (dit lijkt ook meer een zaak van de afzonderlijke scholen en wordt soms expliciet gedelegeerd naar de schoolleiding), is men in grote lijnen positief over de mogelijkheden. Er zal meer ruimte ontstaan voor het realiseren van de onderwijskundige doelstellingen, denkt tweederde van de respondenten. Driekwart verwacht dat er meer tijd voor het onderwijs zal overblijven. De helft denkt dat de scholen zich beter kunnen profileren. Ook over de professionalisering is men positief. Functiedifferentiatie zal verder toenemen en de taakdifferentiatie zal anders ingevuld worden, zegt de helft van de respondenten. Beperkte beleidsvrijheid De besturen van pilot 2 ervaren een beperkte beleidsvrijheid. Zij herkennen wèl de vermindering van de administratieve lasten van de ontschotting en de voordelen van het afrekenen op bestuursniveau, maar ze zijn teleurgesteld over de ontstane beleidsvrijheid. Ze hebben meer ambities dan de mogelijkheden die zij krijgen. Veel regelgeving (BAPO, RPBO, Vf/Pf, gemeenten) en afspraken met administratiekantoren blijven. Dit maakt ze ook wat terughoudender dan pilot 1 over de te verwachten resultaten: 'dat moeten we nog maar zien' en 'gaan we er niet op achteruit?'. Net als in het eerste rapport zijn de besturen van pilot 1 doorgaans positiever over hun ervaringen dan de deelnemers aan pilot 2, maar op een aantal punten trekken de pilots nu gelijk op. De schoolbesturen uit pilot 2 halen een deel van hun 'achterstand' die ze in 2004 hadden in. De belangrijkste succesfactor is de intern aanwezige kennis, gevolgd door kennis en competenties van het bovenschools management. Stond in 2004 het meer emotionele draagvlak binnen de scholen op de eerste plaats, nu wordt die ingenomen door het meer zakelijke punt van kennis (en competenties). Het draagvlak als succesfactor is naar de derde plaats gezakt. Conclusies De schoolbesturen die hebben geëxperimenteerd met lumpsumbekostiging zijn optimistisch over de invoering. Men wil er niet meer van af. De besturen van pilot 1 lijken er schik in te krijgen en de besturen uit pilot 2 willen echt aan de slag, maar de bestaande regelgeving hindert hen nog. Ze ervaren nog weinig beleidsvrijheid. In vergelijking met het eerste rapport betreffende de startfase is de tevredenheid toegenomen. De verwachtingen betreffende het vergroten van de beleidsvrijheid en de effecten op het onderwijskundig beleid blijven hooggespannen. Net als in de eerste meting is men minder optimistisch over het verminderen van de administratieve lastendruk. Er lijkt nog ruimte voor verdere verlichting van de administratieve lastendruk. Rapport: Gerrit Vrieze en Rianne Kloosterman, Tweede voortgangsrapportage pilots lumpsum primair onderwijs. download: www.its.ru.nl.